Het zal iedereen in het bestuursrechtelijk schadevergoedingsrecht zijn opgevallen dat de invulling van het beoordelingskader van het normaal maatschappelijk risico sterk in ontwikkeling is. Zowel in het stelsel van planschade als in het stelsel van nadeelcompensatie worden met enige regelmaat interessante uitspraken gedaan.
In dit artikel worden deze ontwikkelingen, voor zover betrekking op het stelsel van nadeelcompensatie, aan de hand van de meest recente uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State d.d. 28 mei 2014 kort besproken.
Einduitspraak Wouwse Tol 28 mei 2014
Na de tussenuitspraak van 5 december 2012 (ABRS 201112232/1/A2) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op 28 mei jl. een einduitspraak gewezen in dit geschil. Zoals bekend, was de kern van het geschil de wijze waarop de minister de omvang van het normaal maatschappelijk risico had bepaald.
Over deze wijze oordeelde de Afdeling in de tussenuitspraak tamelijk kritisch.
De Afdeling was immers van oordeel dat niet zonder meer, dat wil zeggen niet zonder nadere motivering, valt in te zien dat het hanteren van een vaste ondergrens van 15% van de omzet redelijk is in een geval zoals hier aan de orde.
In de uitspraak van 28 mei jl. lijkt de Afdeling slechts marginaal minder kritisch over de wijze waarop de minister invulling heeft gegeven aan de opdracht die de Afdeling in de tussenuitspraak had opgelegd aan de minister.
Immers, zo blijkt uit het vonnis, bleef de minister van mening dat:
Volgens de minister wordt met de drempel van 15% van de gemiddelde omzet over de drie voorgaande jaren invulling gegeven aan de gedachte dat schade als gevolg van infrastructurele maatregelen in beginsel voor rekening van de benadeelde dient te komen.
Nu het omzetverlies de drempel van 15% nadert, dient volgens de minister alleen te worden gekeken of de invloed van de schade op de onderneming aan toepassing van die drempel in de weg staat. De Wouwse Tol is volgens de minister niet onevenredig belast door het omzetverlies als gevolg van de werkzaamheden.
Kort gezegd, is de Afdeling het met deze overwegingen van de minister niet eens.
Nog onverminderd de (wat meer ontastbare) discussie die speelt rondom de differentiatie van de toepasbare drempels op basis van de branche waarvan het getroffen bedrijf deel uitmaakt, is de Afdeling van oordeel dat er geen grond aanwezig is voor de stelling van de minister dat de toepassing van de drempel van 15% alleen dan hoeft te worden gemotiveerd als de omvang van de schade die drempel nadert en dat er dan alleen een beoordeling plaatsvindt of individuele omstandigheden ertoe nopen dat wordt afgezien van toepassing van de drempel en dat alleen in dat verband aandacht hoeft te worden besteed aan de verhouding omzet en kosten.
Vervolgens voorziet de Afdeling, mede geholpen door de Wouwse Tol zelf, zelf in de zaak door de drempel vast te stellen op 10% (van de gemiddelde omzet over de afgelopen 3 jaar).
Een drempel tussen de deur
Uit deze uitspraak, maar ook de eerdere jurisprudentie die in deze lijn is gewezen, kunnen de volgende relevante conclusies worden getrokken.
- De Afdeling is en blijft van oordeel dat het invullen van het normaal maatschappelijk risico en het bepalen van de mate van onevenredigheid van de toerekenbare schade een discretionaire bevoegdheid van het bestuur is.
- Voorts geeft de Afdeling het bestuursorgaan de ruimte om, met het oog op de uniformiteit en de voorspelbaarheid van de eventuele vergoeding van schade, ten aanzien van het normaal maatschappelijk risico te werken met een vaste drempel of korting of met een vaste drempel in combinatie met een korting bovenop het schadebedrag.
- Naarmate een bestuursorgaan een hoger percentage als normaal ondernemersrisico als drempel hanteert dan wel op een tegemoetkoming in mindering brengt, geldt dat er zwaardere eisen aan de motivering worden gesteld.
- Ook als de schade niet een vooraf bepaalde drempel nadert, is er sprake van een (uitvoerige) motiveringsplicht.
- Bij het invullen van de aard en de omvang van het normaal maatschappelijk risico dient evenwel rekening te worden gehouden met de criteria die (in toenemende mate) worden c.q. zijn vastgesteld door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Op basis van het bovenstaande kan worden geconcludeerd dat de spelregels met betrekking tot het normaal maatschappelijk risico bij het stelsel van nadeelcompensatie steeds duidelijker en hanteerbaarder worden; zowel voor de benadeelde als voor het bestuursorgaan.
Een uitdaging voor de bestuurspraktijk
Desalniettemin betekenen deze spelregels, met name de verplichting om bij het invullen van de aard en omvang van het normaal maatschappelijk risico rekening te houden met alle relevante feiten en omstandigheden van het geval, een niet te onderschatten uitdaging voor de bestuurspraktijk.
Het wordt in ieder geval niet makkelijker om de vraag te beantwoorden of en zo ja op welke wijze in beleidsmatige zin invulling gegeven kan of moet worden aan deze ontwikkelingen.
Immers, hoewel een beleidsregel in beginsel zorgt voor de nodige transparantie en voorspelbaarheid van het besluitvormingstraject, neemt het niet weg dat de rechter ook de feiten en omstandigheden van het geval bij de beoordeling zal betrekken. En deze feiten en omstandigheden kunnen niet uitputtend in een beleidsregel worden geregeld.
Daartegenover staat dat het ad hoc en afzonderlijk beoordelen van ieder geval kan leiden tot een toename van de druk op het ambtelijk en bestuursapparaat en, bij het ontbreken van beleid, eerder tot op- en aanmerkingen zal leiden.
Overigens hebben deze ontwikkelingen de Minister van I&M niet ervan weerhouden om op 16 juni jl. een wijziging van de beleidsregel Regeling nadeelcompensatie Verkeer en Waterstaat 1999 in verband met een nadere invulling van het normaal maatschappelijk risico en normaal ondernemersrisico te publiceren.
Beleid versus ad hoc
Hoewel er dus diverse keuzes te maken zijn, is er één ding helder; het maakt de bestuursrechter niet zoveel uit, zolang de genomen beslissing maar wordt gedragen door een fatsoenlijke motivering.
Dit betekent dat de eventuele keuze die door een bestuursorgaan wordt gemaakt met betrekking tot het al dan niet vaststellen van een rechts interpreterende beleidsregel meer het karakter heeft van een bestuurlijk politieke keuze dan van een juridische oplossing.
Wel van belang kan zijn dat uit de rechtspraak kan worden opgemaakt dat het vaststellen van een strenge beleidsregel (met een hoog kortingspercentage of hoge drempel) in de praktijk averechts kan werken. Immers, hoe strenger de regel hoe zwaarder de motiveringsplicht voor het openbaar bestuur.
Meer weten?! Neem dan contact op met Peter van Bragt.
