Zeker bij binnenstedelijke ontwikkelingen bestaat de mogelijkheid dat verschillende bestuursrechtelijke (wettelijke) kaders met elkaar verweven zijn. Welke gevolgen heeft dit voor de beoordeling van een verzoek om tijdelijke schade van een benadeelde? Deze vraag is met name vanwege twee recente uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (weer) actueel geworden.
Hoe wordt het toepasselijk schadevergoedingsstelsel bepaald?
Het komt geregeld voor dat een bestuursorgaan ten behoeve van een ontwikkeling in de openbare ruimte, meerdere besluiten neemt of feitelijke handelingen uitvoert. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de herinrichting van een (winkel)centrum, waarvoor niet alleen een nieuw bestemmingsplan is vastgesteld, maar ook één of meerdere (feitelijke) verkeersmaatregelen zijn genomen.
Welk schadevergoedingsstelsel, bijvoorbeeld planschade of nadeelcompensatie, is dan van toepassing op een ingekomen verzoek om schadevergoeding?
Primair dient in een dergelijk geval de vraag te worden beantwoord welke handeling c.q. welk besluit moet worden aangemerkt als primaire schadeoorzaak. Immers bij iedere schadevergoedingsbeoordeling moet het beweerdelijk nadeel in een voldoende hecht en causaal verband kunnen worden gebracht met de gestelde schadeoorzaak.
Dit is van belang omdat, in tegenstelling tot hetgeen soms wordt gedacht, tijdelijke inkomensschade zowel binnen het stelsel van planschade ex artikel 6.1 Wro als binnen het stelsel van nadeelcompensatie kan worden beoordeeld. Het is dus geen vanzelfsprekendheid dat tijdelijke inkomensschade altijd binnen het stelsel van nadeelcompensatie beoordeeld dient te worden, zie onder meer ABRS 6 september 2006, Schiedam; ECLI:NL:RVS:2006:AY7576 en ABRS d.d. 16 maart 2016; ECLI:NL:RVS:2016:731.
Het is (in beginsel) vervolgens van belang dat indien als schadeoorzaak een ruimtelijke maatregel (bijvoorbeeld een bestemmingsplan) wordt aangemerkt, geen verzoek om nadeelcompensatie kan worden ingediend, maar uitsluitend een verzoek om planschade ex artikel 6.1 Wro. Er is derhalve in dat geval geen forumkeuze (zie onder meer ABRS d.d. 17 juli 2002 inzake Egmond).
De (enige) uitzondering op de regel is wanneer naast een ruimtelijke maatregel bijvoorbeeld ook een verkeersbesluit genomen is. Dan kunnen de nadelige gevolgen van die overige schadeoorza(a)k(en) worden beoordeeld op basis van het stelsel van nadeelcompensatie, zie ABRS d.d. 14 september 2005 (200406844/1) inzake Venlo.
Recente jurisprudentie
Recentelijk heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State twee uitspraken gedaan, die deze materie nader verduidelijkt, en zelfs een nieuw criterium introduceert.
Uitspraak van 30 november 2016, inzake Rabobank Vastgoedgroep Holding B.V. (ECLI:NL:RVS:2016:3168)
In deze uitspraak wordt bevestigd dat indien de gestelde schadeoorzaak een planologisch besluit is, de daardoor veroorzaakte schade op basis van het stelsel van planschade ex artikel 6.1 Wro beoordeeld dient te worden. Echter als de gestelde schadeoorzaak niet is aan te merken als een planologisch besluit, dan wordt het toetsingskader van het stelsel van nadeelcompensatie gehanteerd.
Het betrof hier een verzoek om schadevergoeding van de Rabobank, vanwege de afsluiting van de zuidelijke afrit Hoevelaken van rijksweg A1. De Minister van I&M beoordeelde het verzoek vervolgens op basis van het schadevergoedingsregime dat in de Spoedwet wegverbreding is opgenomen. Deze Spoedwet bevat een voorrangsregeling, die kort gezegd inhoudt dat Afdeling 6.1 Wro (planschade) buiten toepassing blijft als er een beroep kan worden gedaan op de schadevergoedingsregeling van de Spoedwet. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling laat een dergelijke voorrangsregeling onverlet dat de materiële toetsingscriteria van het stelsel van planschade van toepassing blijven. Uit de uitgevoerde planologische beoordeling blijkt, zo stelt de Minister, dat er geen planologische verslechtering is ontstaan, zodat er geen aan het wegaanpassingsbesluit toerekenbare schade is ontstaan. Het verzoek van de Rabobank wordt derhalve afgewezen.
Echter, in navolging van het betoog van de Rabobank oordeelt de Afdeling dat een dergelijke planologische beoordeling van het schadeverzoek uitsluitend zo kan en mag plaatsvinden voor zover het wegaanpassingsbesluit en het bestemmingsplan niet met elkaar in overeenstemming zijn. Met andere woorden, slechts in het geval dat het wegaanpassingsbesluit een ontwikkeling mogelijk maakt, die op basis van de onderliggende planologie niet mogelijk was (en derhalve de facto een planologische wijziging met zich meebrengt). Een dergelijke situatie was in het onderhavige geval niet aan de orde.
Uitspraak van 16 november 2016 inzake Uptown Advertising, ECLI:NL:RVS:2016:3047
Interessanter is echter de eerdere uitspraak van de Afdeling van 16 november 2016. In deze uitspraak lijkt de Afdeling, in gevallen waarbij meerdere bestuursrechtelijke schadevergoedingsstelsels met elkaar verweven zijn, een nieuw criterium te introduceren, namelijk het “belang” criterium. Deze casus is complexer dan de vorige, omdat hier niet alleen meerdere schadevergoedingsstelsels betrokken zijn, maar eveneens meerdere bestuursorganen, namelijk wederom de Minister van I&M alsmede de colleges van B&W van de gemeenten Zaanstad en Wormerland.
In deze kwestie heeft Uptown Advertising een verzoek om schadevergoeding ingediend omdat het plaatsen van een geluidsscherm naast de A7 de exploitatie van een bij haar in eigendom zijnde reclamemast zou beperken. In geschil was de vraag of de minister het verzoek om vergoeding van schade van Uptown Advertising terecht heeft afgewezen op de grond dat de gestelde schade alleen het gevolg is van gemeentelijke besluiten op grond waarvan het geluidsscherm is opgericht.
Het geluidsscherm is, zo blijkt uit de uitspraak, mogelijk gemaakt via meerdere planologische besluiten van Zaanstad en Wormerland. Op basis hiervan had de Minister geoordeeld dat de gestelde schade niet in een voldoende hecht en causaal verband stond met het wegaanpassingsbesluit van de Minister. Immers, zo betoogt de Minister, het geluidsscherm is niet geplaatst op grond van het wegaanpassingsbesluit.
Uptown Advertising betoogt evenwel dat de Minister bij deze overweging voorbij is gegaan aan de omstandigheden dat Rijkswaterstaat de aanvrager was van de planologische besluiten, eigenaar zou worden van het geluidsscherm, het beheer en onderhoud daarvan zou voeren en als wegbeheerder ook verantwoordelijk is voor het voorkomen van geluidhinder als gevolg van wegverkeer. Verder heeft Uptown betoogd dat de Minister een groot belang had bij het geluidsscherm omdat daarmee zou worden voorkomen dat (vanwege een eerdere uitspraak van de Afdeling) het onderhavige wegaanpassingsbesluit aangepast zou moeten worden.
Het komt mij over dat met name de aspecten van de geluidhinder en het wegpoetsen van de aanpassing van het wegaanpassingsbesluit voor de Afdeling zodanig zwaar hebben gewogen dat de Minister in dit geval een zodanig zwaar belang had bij het geluidsscherm dat zij ook procedureel en inhoudelijk verantwoordelijk te achten is voor een goede afwikkeling van het verzoek om schadevergoeding. Immers, zo overweegt de Afdeling, onder deze omstandigheden dienen de handelingen van de Minister te worden begrepen als handelen op grond van een publiekrechtelijke taak, hetgeen betekent dat de Minister aan de afwijzing van het verzoek niet ten grondslag had mogen leggen dat de schade niet het gevolg is van de uitoefening door hem van een publiekrechtelijke taak of bevoegdheid.
De Afdeling lijkt in deze uitspraak een uitzonderings-criterium te introduceren op de zogenaamde Egmond-Venlo lijn, namelijk het “belang” criterium. Dit criterium kan in de toekomst competentie-discussies over de afwikkeling van verzoeken om schadevergoeding voorkomen of in ieder geval beter afkaderen.
Hoe om te gaan met samenloop meerdere schadevergoedingsstelsels?
Het beoordelen van schadeverzoeken die betrekking hebben op meerdere schadeoorzaken en dus meerdere schadevergoedingsstelsels is al geen sinecure. Immers, er dient dan zorgvuldig te worden onderzocht welk schadevergoedingsstelsel op (welk deel van) de schade van toepassing is. De beoordeling dient daarop te worden afgestemd, hetgeen altijd een zekere mate van subjectiviteit met zich meebrengt. Dat is overigens ook de reden waarom steeds meer gemeenten een nadeelcompensatieregeling vaststellen bij veelomvattende centrumaanpassingen.
Een beoordeling wordt verder complexer als er ook nog één of meer andere bestuursorganen bij de ontwikkeling betrokken zijn. De Afdeling leert ons dat in dergelijke voorkomende gevallen ook onderzocht moet worden welk bestuursorgaan (het grootste) belang heeft bij de schadeveroorzakende ontwikkeling. Het verdient dan ook aanbeveling om in dergelijke gevallen, vooraf -als goede bestuursorganen- zorgvuldige afspraken te maken over de wijze waarop eventuele verzoeken om schadevergoeding beoordeeld worden.
Meer weten?! Neem dan contact op met Peter van Bragt.
